來源:李永生編輯


2020年是全面建成小康社會和“十三五”規劃的收官之年,也是保障“十四五”規劃順利起航的奠基之年。如何全方位、超前性地謀劃“十四五”發展戰略顯得尤為重要,也迫在眉睫。現代咨詢即日起推出“十四五”規劃之現代思考系列研究文章,旨在通過分析研判這個特殊歷史階段發展的新特點和新要求,從宏觀指導到具體操作提出建設性意見和解決措施,以期為國有企業和政府平臺公司編制“十四五”規劃提供參考和借鑒。

“十四五規劃之現代思考一:

“十四五”戰略規劃怎樣保證落地性?

“十四五”規劃是在2020年實現全面建成小康社會目標后所啟動的第一個五年計劃,2020年是制定“十四五”發展戰略規劃的啟動年和關鍵年?!笆奈濉卑l展戰略規劃的制定和以往是有很大不同的。一方面,社會經濟的發展面臨諸多的不確定因素和影響。另一方面,所有方面的改革和發展任務,又需要通過整體性、結構性調整和高質量發展,來實現跨越中等收入陷阱、走向基本現代化和實現民族偉大復興的歷史目標。因此,“十四五”發展戰略規劃的制定,不再是一個簡簡單單的任務,而是面向歷史和未來需要采取的實實在在行動,需要更加地務實和重視其落地。

一、以改革創新破解發展難題是保證“十四五”戰略規劃落地的前提

今年是全國上下啟動“十四五”發展戰略規劃制定的關鍵一年。正如李克強總理所說的,“十四五”時期,外部環境可能更加復雜,不確定性和挑戰更多,我國正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期,人民對美好生活有更多期盼。編制好“十四五”規劃,要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,把發展機遇研判準,把困難挑戰分析透,立足我國基本國情和發展階段,堅持發展第一要務,突出保持經濟運行在合理區間、推動高質量發展,突出以人民為中心的發展思想,突出以改革創新破解發展難題,實事求是、遵循規律,著眼長遠、統籌兼顧,提出“十四五”時期發展目標、工作思路、重點任務,給社會良好預期,激勵全國上下努力奮進。

要做好“十四五”規劃工作,就要認真謀劃“十四五”時期經濟社會發展的重要支撐。要圍繞推動經濟發展、增進人民福祉、防范化解風險等,研究推出一批重大政策。要圍繞增強發展內生動力、激發市場活力,研究推出一批重大改革開放舉措,尤其要按照厘清政府和市場、政府和社會關系的要求,在深化“放管服”改革、打造市場化法治化國際化營商環境上取得更大進展。要圍繞補短板、促升級、增后勁、惠民生,研究推出一批重大工程和項目,更加注重發揮社會力量作用,著力提升基礎設施水平,增強產業創新力和競爭力,促進改善生態環境,提高人民群眾生活水平。

綜上所述,“十四五”戰略規劃的制定,無一不是圍繞我國經濟社會高質量發展中的具體問題展開,但是又從前瞻性、創新性和實操性方面,提出了更高的要求,就是要探索和找到一系列具體問題的政策、舉措和解決辦法。因此,我們說高質量發展時代的“十四五”戰略規劃,在落地方面提出了新的更高要求。

二、以傳統思維推論、抄襲和假設出來的戰略規劃,落地一定是缺項

這一段時間,我們翻閱了不少“十三五”期間政府投融資平臺公司的戰略規劃咨詢報告,與現在企業發展的情況進行了對比??傮w感覺是什么呢?就是規劃設計單位理念的差異,一定會對企業的發展產生不同的影響,規劃方法正確與否,也直接影響方案實施的效果接不接地氣。只有與時俱進,結合外部發展要求和企業實際,經過周密論證與科學分析的戰略規劃報告,才存在規劃引領的價值。

如果還局限在充分假設、概念性闡述和主觀的推演上,還是按照傳統的思維方式,理論化照搬照抄過去同類企業的戰略框架和文本,那么在規劃落地的指導性和操作性方面,一定是不接地氣的,落地也一定是這類規劃的缺項。

比如當前政府投融資平臺公司大都面臨在某些實體產業的投資和金融領域的發展問題,這些基本是脫離了過去政府平臺公司具備的競爭能力和資源的設計。因此,不少戰略規劃方案只著重于宏觀層面的分析和判斷,在具體實現方法和路徑方面鮮有涉及。對于政府投融資平臺公司未來到底如何投資、如何管理、如何運營,也僅僅是按照傳統思維的主觀假設,談落地就顯得難上加難。

因此,這需要更多的結合國內外最前沿的理論和方法、國內同類企業成功的經驗以及不同地區政府投融資平臺公司發展的實際狀況,進行全面的分析、對比和判斷,才能夠最終找到解決問題的根本方法,提高方案的落地性。

三、選擇正確的對標企業是避免戰略規劃落地失誤的基本要求

談到成功的政府投融資平臺,無論是國際,還是國內的,凡是發展比較快,做得比較大、比較成功的,他們都有一個共同的特點,就是有一個明確的政策和環境支持下的戰略發展定力。如多元化經營,專業化發展;市場化經營,企業化管理;有所為,有所不為等等。也就是說他們一般的發展路徑都是,在基于不同管理體制下,必須選擇一個先進的機制來運行。

面向“十四五”,企業的定位已發生根本性的改變。對于政府投融資平臺公司的戰略選擇,最困難的莫過于在未來的發展過程中,既要考慮解決過去政府存量債務處理問題,又不能為政府帶來新的隱性債務,同時還需要為政府承擔一些政府性項目的投資和運營管理任務。因此,在鼓不鼓勵兼顧、統籌市場化項目和政府性項目,和在政府授權經營范圍內,最大限度的利用市場化機制,投資政府性項目之間,就形成了本質上的沖突。這方面比較典型的地方政府投融資平臺公司有不少,但是適合自己對比選擇和參考借鑒的并不多。

因此在戰略規劃設計前期,我們要回答一個成功的政府投融資平臺要兼顧和統籌市場化項目和政策性項目的本意是什么?充分利用市場化機制的核心是什么?如何聚焦市場化項目與政府性項目,實現多元化、多取向、多功能地服務地方產業發展以及在地方市場化項目投資、建設和運營方面的戰略選擇?這牽涉到不一樣的目標參考會有不一樣的路徑選擇。

四、避免因政策性項目和市場化項目統籌帶來戰略和發展方面的偏差

政府投融資平臺公司,經過四個層次和五個版本(指城投公司運行1.0到5.0版本)的發展升級,在各地經濟和社會發展中,發揮了不同的功能和作用。地方政府對平臺公司的發展定位也各不相同。但是作為城市建設投融資主體和產業化投資、運作主體,正在被越來越多的地方政府接受。

按照“政府主導、市場運作、企業管理”的原則,發揮投融資平臺公司在城市基礎設施和公共服務領域的戰略投資、產業培養、國有資本運營等功能,支持地方政府重大項目的建設和產業發展,已成為“十四五”地方政府投融資平臺公司新的戰略選擇。

如何在“十四五”戰略咨詢方案設計中,解決好地方政府投融資平臺公司政策性項目與市場化項目的協調推進問題,我們不僅需要在政府投融資平臺公司的愿景和戰略定位上,進行明確。同時也要在方案里,充分闡述清楚如何才能解決好其政策性與市場化的兼容問題。

因為運用市場化機制和手段,運行和管理政府投融資平臺公司,與實施推進政策性和市場化項目之間,還是存在明顯差異的。這不僅僅涉及到政府投融資平臺公司所投項目的類型、區域特點和產業發展之間的關系,還關系到對投融資平臺公司在不同產業領域、業務板塊的投資和管理模式,是否符合地方政府的意愿和要求。如果定位是兼容并蓄這樣也可以,那么這樣的判斷依據是什么?促進地方經濟和產業發展的投資行為與平臺公司核心業務發展的差異性在哪?戰略措施又體現在哪里,如何實現等?都是無法回避的。

因此無論戰略規劃咨詢方案提出的愿景和定位是怎樣,企業需要的不是提出一些概念和滿足部分喜好,要的是經過具體分析、論證后,它的實質特點和定位差異,以免在未來的實施中,出現因政策性項目和市場化項目統籌帶來戰略上和發展中的偏差。

五、出清資源和能力才是戰略規劃接地氣能落地的根本

戰略規劃方案的制定,一般都是圍繞企業現有的資源、能力和業務架構提出的。但是如果在規劃時,固守現有的資源、能力和產業分析,這既不符合目前“十四五”高質量發展的總體環境和要求,也不適應新時期國有投融資平臺公司的資源和能力現狀?!笆奈濉?,無論對一個新公司還是一個老企業,分析和出清資源、能力,至關重要。這里所指的資源既有有形的,也有無形的;既有短期的,也有長期的;能力既包括自有的能力,也包括整合的能力。那么這些資源和能力究竟有多少?在哪里?實現的路徑?

特別是對于一些剛剛提出轉型發展的新公司,戰略規劃咨詢報告更重要的是需要幫助他們,在全方位比較和分析資源和能力基礎上,參照其它地區和成功企業的類似經驗,謀劃好在產業、投資、經營和管理活動方面,更加健康、快速發展和壯大的問題,也只有這樣的發展戰略規劃才具有實際的價值。如果沒有準確的認識和經過全方位分析,所制定的發展戰略規劃,其參考意義不大,充其量是敷衍了事。

如在進行產業投資板塊的規劃過程中,重點不是考慮產業的布局,考慮如何投資龍頭企業和中小微企業,而是要考慮在不同產業方向的對外投資,我們的能力是否達到,我們所采取的管理模式,資源匹配是否跟得上管控要求。畢竟戰略規劃和實際運作是不一樣的,產業投資與企業投資也不一樣。當然這些也都和企業總體戰略和業務發展戰略有關。又如推進戰略實施的舉措,可能企業更關心的是公司及下屬部門、控參股企業的治理結構設計、組織結構優化,管控模式的建立是怎樣考慮基于公司管理能力下,共同發揮最大的協同效率,如果這些沒設計好,方案無論設計何種模式、工具、行動計劃和目標,也只能是可看不可用,戰略規劃的目標也不可能實現。

六、投融資和資本運作戰略是“十四五”戰略不可或缺的部分

對于地方政府投融資平臺公司而言,在“十四五”期間,平臺公司的發展面臨著一個極大的歷史機遇,就是全面奔小康、推動新型城鎮化向縱深發展。隨之而來的是產城融合和產融結合,這是地方政府投融資平臺公司不可忽視的轉型抓手和發展抓手。因此,面對新經濟、新技術時代,投融資運作和資本運作方面的戰略規劃設計就顯得十分重要。在這方面不是簡單的羅列一些投融資模式和方式方法,也不是將別的企業在投融資運作和資本運作方面的經驗做法,簡單的結合,寫進戰略規劃咨詢報告中。它必須涉及到企業集團總部以及未來的下屬公司,如何在投融資和資本運作方面,提出與企業集團整體發展戰略規劃相匹配的投融資規劃,發展目標和實現路徑設計。

要制定好企業的投融資和資本運作規劃,首先要立足現有的業務、資源、資產和資金狀況,結合未來企業投資的資金需求和財務結構的優化調整,包括逐步調整和優化企業的產業投資結構和資產結構,以及在盤活存量資產和收購重組方面,同步實現財務結構的調整。同時還需要圍繞加大資本運作的力度,加快培育優勢產業中的上市公司主體,以實現核心主業的上市等。

要制定地方政府投融資平臺公司的投融資和資本運作規劃,就要充分認識政府倡導市場化運作的目的,是逐步提高國有資產投資效率和經營管理水平,發揮好政府資金和基金的撬動作用和充分發揮市場配置資源的根本性作用。同時也要解決好政府部門和企業之間政企不分、運營低效的問題。通過戰略規劃的實施,保證政府投融資平臺公司真正滿足“政府引領、專業管理、市場運作”的要求,逐步發展成為按照“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度打造的市場化主體。

2020年04月02日

城投公司“十四五”規劃編制指南
“十四五”將成為地方政府融資平臺轉型的分水嶺

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